第一章 规划背景

第一节 重大意义

为全面贯彻2021中央两会会议精神，推动落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要（草案）》、《国家新型城镇化规划（2021-2035年）》、《内蒙古自治区新型城镇化规划（2021-2035）》，探索符合扎赉特旗实际的新型城镇化路径，进一步提升扎赉特旗城镇化水平和质量，制定本规划。

本规划根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要（草案）》、《国家新型城镇化规划（2021-2035年）》、《内蒙古自治区新型城镇化规划（2021-2035）、《扎赉特旗国民经济和社会发展“十四五”规划纲要》、《扎赉特旗国土空间总体规划》等政策文件及相关规划编制，主要明确扎赉特旗“十四五”期间推进新型城镇化的发展目标与主要任务，提出体制机制改革的主要方向和关键举措，是指导扎赉特旗新型城镇化健康可持续发展的宏观性、战略性、基础性规划。规划期限为2021-2025年。

第二节 发展基础

推进新型城镇化是扎赉特旗承担时代责任的关键抓手。根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要（草案）》，坚持走中国特色新型城镇化道路，深入推进以人为核心的新型城镇化战略，特色化发展，使更多人民群众享有更高品质的城市生活。

以新型城镇化为统领，扎赉特旗将有望逐步破除城乡二元体制、有序完善设施和服务配套、切实化解社会矛盾，推动经济有序发展和社会和谐进步，推动乡村振兴发展，使发展红利惠及扎赉特旗全体人民。

第二章 指导思想与发展目标

第一节 指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会、中央两会工作会议精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，深入推进以人为核心的新型城镇化战略，加快农业转移人口市民化，实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量，切实优化布局，完善机制，创新模式，积极探索具有扎旗特色的新型城镇化发展道路。

第二节 基本原则

以人为本，公平共享。以人的城镇化为核心，将人的全面发展作为根本目标，有序推进农业转移人口居民化。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化成果。

深化改革，统筹城乡。推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调、以绿色化为指引全面推动生态文明建设，促进城镇发展与产业支撑、就业转移、人口集聚、生态保护相统一，城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。

目标导向，明确抓手。聚焦人口管理、空间优化、动力提升、城乡建设、体制改革等关键抓手，推动发展模式创新，开拓具有内蒙特色的新型城镇化发展路径。问题导向，补齐短板。从扎旗城镇化发展面临的瓶颈和突出问题入手，遵循城镇化发展规律，因势利导，着力补齐空间利用效率较低、产业动力不足和动力分散并存、城乡空间品质不高、公共服务配套滞后等制约城镇化健康发展的关键短板,促进旗域协调发展。市场主导，政府引导。正确处理政府和市场的关系，充分发挥市场配置资源的决定性作用，发挥政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责，使城镇化成为市场主导的自然发展过程和政府引导的科学发展过程。

统筹规划，有序实施。制定立足当前的近期实施方案，集中力量解决制约扎旗新型城镇化发展的关键问题。深化体制改革，构建长效机制，积极稳妥推进新型城镇化，逐步落实规划任务，有序实现发展目标。

第三节 发展目标

到2025年，建成区内城市道路长度达到93公里；音德尔镇供水管道长度146.263公里，供水普及率达到100%；供热管网长度381.096公里；污水管网长度136.19公里，污水处理率99%;雨水管线长度132.127公里；生活垃圾无害化处理率达到100%，绿化覆盖率、绿地率、人均公园绿地面积分别达到38%、33%和22平方米；住宅小区物业覆盖率达到100%。

遵循绿色、宜居理念，按照安全、协调、共享要求，逐步完善音德尔镇文化、体育、养老、教育基础设施、旅游服务中心功能，持续推进森林公园、多兰湖公园提升工程建设，新建城市体育公园；加大城区绿化力度，在镇区东部新建城镇绿地5处，到规划期末镇区增绿50公顷；统筹优化交通网络，不断打通“主动脉”，疏通“断头路”，畅通“微循环”，计划新建城镇道路14条、16.96公里，特别是北山街、神山街东段、中心街西段亟待解决；建设音镇区智能停车场4处，2025年，停车位达到1200个。积极推动新垃圾处理厂投入使用，开展原垃圾处理厂生态治理；加强农副产品交易市场建设；建成博能生物质热电厂，健全供热、供水、污水管网、雨水管渠网络；实施2005年以前老旧小区改造64个、108栋楼、3653户；有序进行房地产开发，计划开发112万平方米，切实改善人居环境质量，建设宜业宜居美丽城镇。

打造独具特色的小城镇。按照自治区和兴安盟在蒙东地区发展轴带上的总体空间布局，加强集阿高速和111国道沿线各乡镇建设，形成南北发展轴。完善小城镇道路、给水、排水、供热、垃圾等基础设施建设，计划打造巴彦高勒、图牧吉、好力保、新林、巴彦乌兰等5个特色小镇，引导产业、人口有序聚集，发挥城乡一体化典型示范作用，成为联系城乡、服务农村的重要纽带。形成一定区域的中心功能，增强对周边地区农村剩余劳动力的吸纳功能。

增强巴彦高勒镇的副中心功能，着力提升产业和居住功能，打造扎赉特旗对接盟府的发展节点，密切与乌兰浩特旗在产业链配套、科技服务、交通物流等方面联系。

打造图牧吉生态特色小镇，依托图牧吉国家级自然保护区生态优势和国家珍稀保护鸟类大鸨故乡的独特地位，通过草原保护与恢复，图牧吉水库补水，百灵湖生态修复，引导群众发展手工工艺和百合特色种植，挖掘乡土文化底蕴，发展乡村旅游，构建生态环境优美、天蓝水碧、百鸟齐飞、满眼绿色的休闲度假目的地。

扩大好力保镇“农旅结合”特色小镇的产业规模和影响力，持续打造10万亩优质绿色水稻产业带，建设绰尔河农耕文化园和5个旅游驿站，建成全盟乃至全区智慧农业、观光农业的引领区。

打造新林康养特色小镇，以优质道地药材产业为引领，壮大基地规模，2025年发展到15万亩，叫响“兴安药镇·新林五味”品牌；提升小城镇基础设施条件，改造提升3公里街道，建成东北山珍产品集散地。

规划并建设好巴彦乌兰旅游特色小镇，围绕神山、绰尔河、金界壕等原生态的旅游资源，挖掘本地文化内涵，放大产业生态化的效益，建设一批独具魅力的民宿和旅游接待中心，完善餐饮、自然体验、康养方面的设施，建成我旗全域旅游的一个亮点和名片。

深入推进城乡融合发展。建立健全城乡融合发展体制机制，推进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置。推动城镇基础设施、公共服务向农牧区延伸，大力实施乡村振兴战略，加快缩小城乡发展差距和居民生活水平差距。优化乡村发展布局，重点推进中心村建设，大力实施农村人居环境综合整治。

第三章 以人为本：有序推进人口居民化

第一节 促进转移人口落户城镇

推动农村土地产权认定和农村房屋产权登记，探索建立农村宅基地和农民房产交易机制。妥善解决农村宅基地和土地承包权处置问题，适时建立农村集体土地同价同权出让机制，并鼓励农村经营性土地承包权处置与流转。加快户籍制度调整、扩宽住房保障、教育医疗等公共服务的覆盖面，将市民化农民纳入城镇社保，逐步建立覆盖城乡的基本公共服务体系。

第二节 提升基本公共服务水平

1、基本公共服务均等化目标

加大基本公共服务投入，推动城乡基本公共服务一体化。到2025年，基本实现基础教育普及化，主要劳动年龄人口（20-59岁）平均受教育年限达到12年。建立基本适应多层次医疗卫生需求的公共卫生服务体系和医疗服务体系；形成全域覆盖的多元化公共文化体育服务体系；拓宽住房保障渠道，逐步完善政策性租赁住房制度，解决人均住房建筑面积15 平方米以下的城镇低收入困难家庭的住房问题；完善城镇就业支撑和服务体系，保障各类劳动者充分就业；建立覆盖城乡居民的社会保障体系。

2、推进基本公共教育服务均等化

（1）提升教育资源质量，促进教育资源均衡配置

加快优化高中阶段教育结构布局，扎实推动普通高中特色化多元化优质化发展；建立覆盖城乡的基本义务教育体系，切实解决教育质量和教育设施配置不均衡的现状，加快建设标准化学校。

（2）建立旗域教育资源共享机制

大力发展农村幼儿教育，加快规范化公办乡镇中心幼儿园建设。

3、提升医疗卫生服务水平

健全城乡医疗卫生服务体系，促进全旗医疗事业均衡发展优化旗域医疗服务体系，推动扎旗镇区优质医疗资源向旗域共享，城市医疗服务向社区、村庄拓展；逐步放开健康教育、疾病防控、预防接种等公共服务项目的户籍限制，建立不分户籍、经济类型和用工形式的职工基本医保制度。

4、提升公共文体服务水平

（1）完善公共文化服务体系

加强各级文化馆、图书馆、博物馆、文化站（室）建设，提升各级公共文化馆服务效能，促进基本公共文化服务标准化、均等化。推动全旗和中心镇多厅数字影院基本全覆盖，推动广播电视数字转化传输全覆盖等惠民工程。

（2）完善公共体育服务体系

全面推进农民健身工程，确保公共体育服务延伸覆盖到全旗农村；加快推进社区体育健身工程，推动新建社区体育设施全覆盖；逐步推进学校体育场地向社会开放；拓宽体育投资渠道，进一步加快全民健身场地设施建设；加大公共财政投入力度，强化农村体育服务。

5、完善城镇就业支撑和服务体系

（1）提高城镇就业支撑能力

推动中小城镇产业发展。加快发展服务业，加大就业供给。

（2）实施更加积极的就业政策

促进产业发展，提升就业吸纳能力，重点扩充中小企业、民营企业、现代服务业的就业容量，大力发展农产品深加工、农业设备制造、农药和化肥制造以及销售服务等产业。促进以高校毕业生为重点的青年、产业结构调整的失业人员、农业转移人口、城镇困难人员和退役军人就业。实行城乡劳动者统一的就业创业证登记制度，推动形成城乡劳动者公平就业、同工同酬的制度环境，使外来务工人员与当地劳动者享受同等就业扶持政策。

（3）完善就业创业服务中心体系

健全旗、乡镇（街道）、村居三级公共就业创业服务机制，切实完善基层就业创业服务功能，推进公共就业创业服务向小城镇和乡村延伸。进一步简化创业担保贷款审批程序，加大创业担保贷款扶持力度。建设一批创业孵化基地，积极推广创客空间、创业咖啡、创新工场等新型孵化模式，大力培育创业主体，优化创业环境。加大异地务工人员创业政策扶持力度，为符合条件的异地务工人员提供职业技能培训、创业培训、小额担保贷款贴息等政策扶持。

（4）加强职业技能培训

按照“调整布局，形成规模，提高层次，突出特色，服务就业”的方针，加大对全旗职业技能培训机构的整合力度，进一步加强全旗各级培训基地建设。积极发挥社会培训机构的作用，开展多层次、多形式的职业培训。鼓励企业、职业院校和培训机构开展职业教育和技能培训，加快职业技能实训基地建设，提高农业转移人口综合素质和就业能力。重点加强对贫困家庭就业人员、失业转岗等就业困难人员、退役士兵等群体的职业技能培训。

6、健全转移人口社会保障体系

推动农村转移人口参与社会保障由被动向主动转变，提高转移人口社会参保率；进一步完善城乡居民社会养老保险制度，实现流动就业人员基本养老保险关系顺畅转移接续和城乡居民养老保险制度间的顺畅衔接；进一步健全全民社保体系、城乡综合性社会救助体系和社会福利体系；加快推进社会保障公共服务信息化、专业化、规范化建设。

第三节 健全人口居民化机制

1、建立人口居民化成本分担机制

建立各级财政分担的居民化成本分担机制。从城镇化的实际需求出发，根据农业转移人口居民化的总量及支出结构，强化成本预算，按照事权和支出责任相适应的原则，完善各城镇政府、企业、个人共担的成本分担机制。

协调政府与企业的责任。政府承担义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房、公共交通以及基础设施等方面的公共成本。企业落实农民工与城镇职工同工同酬制度，加大职工技能培训投入，依法为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费用。居民化人口依法参加城镇社会保险，积极参加职业教育和职业技能培训，主动提升融入社会能力。

2、合理确定各级政府职能

建立包括旗、镇街、村的多级公共财政体系和社会公共设施配给体系。加大财政投入力度，促进教育基础设施均等化配置、农村地区基本公共服务配套和旗域基本公共服务一体化。通过财政、事权倾斜，增强居民化任务较重地区政府的公共服务供给能力。

3、建立财政转移支付与农业转移人口挂钩机制

优化财政支付方式和资金保障机制。围绕“人财挂钩”、“补随人走”，向中央及自治区政府申请设立农业转移人口专项补助，完善上级财政的转移支付方式和社会保障异地转移的接续办法。建立健全财政转移支付与农业转移人口居民化挂钩、城市建设用地增加规模与农业转移人口落户数量挂钩机制。

4、完善转移人口社会参与机制

引导农业转移人口参与社会治理。推进农业转移人口融入企事业单位、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，建设包容性城市。提高各级党代表、人大代表、政协委员中农业转移人口代表及委员比例。积极引导农业转移人口参与党组织、工会和社团组织，引导参政议政和参加社区管理。加强科普宣传教育，提高农业转移人口的科学文化素质。

鼓励农业转移人口参与社区活动、建设和管理，加强对农业

转移人口及其随迁家属的人文关怀，丰富精神文化生活，增强新增居民和城镇人口的认同感和归属感。发挥村庄（社区）集体自组织力量，通过社区集体带动，积极吸纳农业转移人口和外来务工人员融入。

保障农业转移人口基本权益。加强法律知识宣传工作，引导农业转移人口运用法律武器、通过合法渠道维护自身权益。发挥新闻舆论的宣传导向和监督作用，表彰农业转移人口中的先进典型，形成全社会尊重、关爱农业转移人口的良好氛围。对克扣农业转移人口工资、延长工时、非法用工、安全措施不到位等行为进行严厉打击。建立农业转移人口工会组织，积极解决劳动就业、收入分配、社会保障、安全生产等方面的实际问题。

第四章 优化形态：完善城镇化空间布局

按照旗委旗政府新型城镇化建设的思路，综合考虑扎旗地域自然资源、经济和文化特征，以及区位交通条件，结合城镇等级规模和职能类型，采取“强化中心，培育重点，发展轴线”的区域城镇发展模式。紧紧围绕“一心一轴一带”的城镇格局发展。一心，以音德尔镇作为旗域主中心，着力强化其旗域核心区的集聚和辐射力，带动旗域城镇体系的整体发展；一轴，依托南北走向的省际通道和111国道的复合交通线作为旗域城镇发展轴，沿轴线两侧呈放射状辐射整个旗域，串联新林、阿尔本格勒、巴彦扎拉嘎、巴彦高勒等城镇，进而带动旗域南北城镇发展； 一带，依托绰尔河作为旗域城镇发展带，串联水域资源丰富的城镇，如努文木仁、好力保、音德尔、巴达尔胡、胡尔勒、阿拉达尔吐、巴彦乌兰等城镇，推动旗域东西城镇发展。

音德尔镇作为旗域主中心，大力打造城镇基础设施的建设。重点完善城市功能强化中心城镇地位，全面实施绿化、亮化、美化，进一步完善城市道路框架，高标准建设城市道路，构建快速便捷的城市交通网络。鼓励多元投资主体参与城镇建设，重点解决居民教育、医疗、就业、出行、居住等不足问题提高城镇居民生活质量。狠抓旗容旗貌管理，取缔违法建设和非法经营活动，鼓励各类社会组织和公众参与城市管理，不断提高城市管理效能。

第五章 持续发展：培育城镇化多元动力

第一节 推进低碳生态的绿色发展

着眼于旗域生态体系优化和居民对高品质开敞空间的实际需求，以生态控制线为基础，整合由山体、水系、农田等构成的生态框架，优化旗域生态安全格局。选取试点，创新建设模式，构建特色公园体系。加大环境保护力度，切实改善城乡生态环境。

根据生态控制线，整合各类生态建设项目，加强部门资源统筹，在特色农业等建设项目中落实相关要求。优化由生态核心、生态廊道、生态屏障构成的旗域生态格局，保育旗域生态空间，落实对各类生态要素的保护要求，制定具有针对性的保护措施。

第二节 提供便捷共享的公共服务

针对城市和乡村两类社区的实际情况，因地制宜制定相应配套标准，完善基层公共服务配套。一是针对城市社区，重点配备老年人服务中心、养老院、外来工培训与教育中心、青少年活动中心和社区医院。面向人口分布和居民日常需求，以社区为单位确定公共服务设施的分布密度，优化幼儿园、小学、中学、托儿所、社区文化中心、文化室、街道办事处、派出所、社区服务中心、居委会、邮政所、肉菜市场等相关配套。完善公共服务设施组织管理体制，引入社会运营或购买服务等新型公共服务设施的运营方式，为社区居民提供更高效公共服务。二是针对乡村社区，以镇为单位建设养老院和中学，以村为单位建设老人服务点、托儿所、幼儿园、小学和青少年文化娱乐设施。将村文化室、村委会、治安点、村活动中心和垃圾收集点等公共服务设施作为乡村社区的常规配备，提高社区的服务质量，确保农村社区的正常生活秩序。

第六章 改革创新：完善城镇化发展机制

第一节 深化土地管理机制改革

1、科学配置土地资源

（1）完善土地资源市场配置制度

深化落实土地有偿使用制度改革，扩大国有用地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨，推动经营性基础设施和社会公共事业用地有偿使用。以新产业、新业态或以其他具体项目名义享受土地优惠政策取得的工业、研发总部、经营性基础设施和社会公共事业等建设用地，需经出让人同意后，方可进行土地房屋整体转让、分割转让和涉地股权转让。探索实行土地出让合同履约保证金制度。全面推行新增工业用地预申请制度。

（2）优化城乡土地规划管理

统筹国土空间规划的建设用地需求，发挥规划对城乡建设用地规模、结构和布局的统筹管控作用。依据建设项目的时序和重要性，制定年度实施计划，增强空间管制的实效性，统筹城乡土地管理。结合主体功能区规划、城乡规划和土地利用总体规划等要求，划定城市增长边界，加强对土地利用的用途管制。

（3）完善建设用地规模分配机制

结合第二次土地调查成果，合理分配建设用地规模，进一步优化建设用地规模分解指标体系和权重，增加资源环境约束、土地集约利用水平、发展战略、主体功能等重要因素，促进用地指标分配的科学化、精细化。优化土地利用年度计划指标分配和使用制度，实施建设用地指标分配与土地开发强度、耕地保护责任履行情况、依法用地情况、土地节约集约利用水平、“三旧”改造以及批而未供和闲置土地盘活利用等工作相挂钩的工作机制，推动建立约束和奖励相结合的计划指标分配模式。

（4）围绕重点项目预先储备土地资源

加快筹建重点项目库，储备一批与新型城镇化紧密相关、有优势、有前景、高效益项目。对项目库实施分类、动态管理，建立项目筛选制度进行项目动态更新，细化项目评估标准，并试行项目网上预审、实地查验办法。严格执行项目环评和环境准入制度，禁止违反国家产业政策和不符合规划定位的建设项目进入，鼓励引进技术创新尤其是节能减排技术研发项目。优先支持具有技术开发、产品设计、信息服务、人员培训及外包服务等支撑平台的项目。对重大产业项目实行用地指标倾斜，实行差别化土地供应机制，结合扎赉特旗产业发展需求，在供应年限等方面探索差别化供地政策，为高端项目落地创造条件。支持重大项目纳入自治区重点项目，并据此调整土地利用总体规划。对实际投资规模达到一定规模的项目，按不同档次予以用地指标倾斜，鼓励企业规模化发展，提高土地利用效率。

（5）加强土地供后管理

自然资源部门在编制国有建设用地出让方案的过程中，应加强与发改、规划、住建、环保、农业、水利等相关部门的对接，统筹协调土地使用条件，并报旗、县人民政府批准后组织实施。对需享受政策的市场主体，投资或相关行业主管部门应向自然资源部门提供相关证明文件，自然资源部门登记备案后执行。对于有关部门提出控制指标、建设标准、容积率、建筑稀疏、绿地率、非生产设施占地比例、产业类型、投资强度、产出效率和节能、环保等作为土地出让条件的，应按照“谁提出、谁监管”的原则，在土地出让成交后，提出关联条件部门应当要求土地竞得人提交项目用地产业发展承诺书，作为自然资源部门签订土地出让合同的前提条件和关联部门的监管依据。提出关联条件部门应对承诺书的履行情况进行监督，并实施通报自然资源主管部门。项目用地达不到约定要求的，各相关部门应按照职能分工依法进行处置。对不符合享受政策的，要及时终止政策执行。

2、完善城市更新机制

（1）巩固提升城市更新主管部门职能

搭建部门协调平台、政策整合平台、资源对接平台、公共咨询平台、批后监管平台，负责政策研究及后评估、重大决策社会风险评估、重大项目咨询听证，负责管理城市更新资金。

（2）构建城市更新政策法规体系

在现有城市更新相关政策法规的基础上，针对城市更新的不同工作层次，完善规划体系，研究制定财税、金融、司法、规划等相应的配套政策和操作办法，为容积率管理、公共服务配套、保障性住房配建、城市更新收益分配等关键事项提供政策依据。

（3）建立面向成片改造的城市更新单元机制

划分城市更新单元并组织编制更新单元规划，明确更新单元定位、改造思路、建设规模、用地布局、开发强度、公益性设施、经济测算、改造时序等内容，为控制线详细规划编制或修改提供依据。对规模较大、相对成片且具备改造条件的重点改造项目，突出政府主导作用，充分尊重土地权利人的意愿，采取有效措施，促进其规范有序、高效、高质量成片开发实施。

（4）建立城市更新年度计划机制

将城市更新年度计划作为城市更新工作年度管理的抓手，明确全镇及各区年度工作目标、任务、规模，更新单元、项目单元边界及工作内容，加强工作监督和绩效管理。根据更新单元规划及控制性详细规划，制定各项目单元实施方案，明确项目内用地布局、开发强度、实施主体、实施方式、经济测算、实施时序等内容，推动项目的开发实施。

（5）因地制宜采用多样化改造模式

一是根据改造主体的实际情况，分别采用政府主导、自行改造、合作改造三种改造模式，并制定相应的资金投入、收益分配机制。其中，根据改造前后土地使用权或所有权的变化情况，自行改造模式分为集体自行改造和原土地使用权人自行改造；合作改造模式分为政府与市场合作改造和集体与市场合作改造。二是根据更新改造项目的工作方式，将城市更新项目分为综合整治、功能改变、拆除重建三重类型，制定工作指引，实行分类管理。

3、提高城市建设用地的利用效率

（1）优化城镇建设用地结构

加快重大基础设施建设，优化城镇空间布局，完善城镇服务功能，适度提高公共服务设施用地比例，优化调整工业用地比例。遵循产业集聚规律，积极引导工业项目向城镇工业园区集聚，通过提高工业项目用地门槛，淘汰用地粗放、污染严重的工业项目，提高高新技术产业、先进制造业等项目用地比例。推动全镇城乡建设用地增减挂钩，优化用地布局，促进城乡统筹发展，缓解城镇建设用地供需矛盾。

（2）盘活低效用地

严格执行净地出让制度，禁止“毛地”出让。对土地产权不清晰、存在法律经济纠纷、规划条件不明确、基础设施配套建设未完成等不具备动工建设条件的土地，一律不得办理土地供应手续。加强土地出让合同管理，鼓励探索土地出让合同履约保证金制度，预防闲置土地发生。加大闲置土地调查、认定、处置和公开力度，与产业转型升级、存量空间更新等工作衔接，运用大数据等技术方法，准确识别低效、闲置工业用地。加大闲置土地处置力度，对确属国有建设用地使用权人自身原因造成的土地闲置，应严格执行征缴土地闲置费、依法回收国有建设用地使用权等处罚措施。面向拆迁改造等具体实施工作，进行深入、精确的经济测算，确保土地整备可实施。

（3）推动土地立体开发利用

研究制定促进地下空间开发利用的政策措施，鼓励土地使用者在符合规定条件的前提下，通过厂房夹层、老厂改造、内部整理等途径提高土地利用率。对符合规划、不改变用途的现有工业用地，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。对依法办理出让、改变用途等相关用地手续的工业用地，鼓励改造升级和节约集约利用。建设而用地使用权在地上地下分层设立的，可以根据基准地价和不动产实际交易情况，评估确定分层的出让最低价标准，取得方式和使用年期参照建设用地使用权相关规定执行。

（4）建立健全节约集约用地机制

建立规划引领、计划调节、标准控制、市场配置、政策激励、考核评价的土地节约集约利用新机制。推动城市中心区立体开发，提高土地利用强度。完善重点平台开发机制，适当提高工业项目容积率和土地产出效率门槛，加强工程建设项目用地标准控制，开展重点平台节约集约用地绩效评价。

4、落实耕地保护和农村土地综合整治

（1）加强耕地保护和高标准基本农田建设

以全国第二次土地调查成果为基础，划定永久基本农田和生态保护红线，严格落实耕地保护责任和基本农田划定任务。严守耕地保护红线和生态红线，完善耕地占补平衡制度，切实做到占优补优、占田补田，严禁占优补劣。

（2）加大耕地补充力度

严格实施耕地占优补优、占水田补水田制度。适时提高耕地开垦费标准，调动各方开展土地整治的积极性。落实非农业建设占用耕地单位的耕地占补平衡法定义务，强化耕地占补平衡数量和质量考核。强化补充耕地后续培肥，提高补充耕地质量。

（3）推进农村土地综合整治

按照城乡一体化和现代农业发展要求，综合运用土地整治、城乡建设用地增减挂钩、集体土地股份合作制改革等政策手段，提升农村土地综合整治工作水平。落实自治区农村土地综合整治实施意见，坚持政府同意组织和农民主体地位，以农村土地确权登记发证为前提，科学编制土地整治规划。整合全镇涉地涉农资金和项目，以试点方式逐步推动整镇整村开展田、水、路、林、村综合整治，切实提高粮食综合生产能力，改善农村人居环境。

（4）引导和规范集体建设用地流转

紧密围绕新型城镇化建设重点，以村镇混杂地区为重点，探索建立城乡一体的建设用地市场。在符合规划和用途管理的前提下，落实国家农村土地流转的政策要求。规范推进城乡建设用地增减挂钩，确保耕地面积不减少、质量有提高。逐步建立引导农村集体经营新建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入旗、同价同权的体制机制。加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。保障农户宅基地用益物权，探索农村宅基地推出补偿机制。建立全镇统一的规划和权属查询系统，健全公开交易制度和监管服务平台，完善集体建设用地基准地价体系，推动经营性集体建设用地与国有建设用地同等入旗。进一步规范集体建设用地使用权抵押评估、登记和抵押权等规范性程序，鼓励集体建设用地使用权抵押融资活动。完善有关土地转让条件、土地用途改变、政府优先回购等制度，制定土地增值收益分配等方面的财政配套政策，加快建设城乡土地二级市场。

第二节 创新资金保障机制

1、积极争取并整合政策性资金

（1）积极争取政策性资金

在落实既有融资项目的基础上，充分利用授信额度，与国家投资政策衔接，积极争取政策性银行的融资支持，为农村污水处理设施建设、棚户区改造、乡村振兴建设、城市基础设施建设、产业转型升级、旅游开发等重点项目提供资金支持。

（2）整合政策性资金

加强各部门政策对接，根据道路改建、堤岸整治等工程的实际情况，将海绵城市、综合管廊、农村环境综合整治、城市更新等专项资金贷款优惠整体打包，拓宽融资渠道，建设系统性亮点工程，形成发展合力，推动重点项目建设。

2、完善财税制度

（1）建立与事权和支出责任相适应的财税体系

根据事权和支出责任分配机制，将具备相当规模、收入来源稳定、与新型城镇化发展关联紧密的税种作为地方主体税种和主体收入，逐步提高地方财税收入水平。探索建立财政转移支付同农业转移居民化挂钩机制，增强重点平台、中心镇等城镇化载体的公共服务保障能力。

（2）健全财政保障和配置机制

拓宽基本公共服务供给范围，逐步提高财政保障标准和覆盖水平。探索推进财政专项资金基金化改革和财政经营性资金股权投资改革，规范财政资金竞争性分配方式。推进行政事业性收费改革。

3、推进金融服务业发展

（1）推进投融资体制改革

加快农信社改制工作，积极吸引银行、证券、保险等金融机构落户扎赉特旗，推进金融集聚区建设。推动金融、科技、产业融合创新发展，健全金融服务实体经济和区域协调发展的体制机制，开展金融制度、金融市场、金融机构、金融产品和服务等创新，积极发展新兴金融业态。

（2）拓宽金融融资渠道

支持重点领域建设项目采用企业债、项目收益债、公司债、中期票据、专项债、集合债等方式筹措投资资金。鼓励具备条件的企业开展资产证券化业务。推进中小企业信用体系建设，逐步完善中小微企业融资服务体系，探索适合小微企业融资特点的信贷产品和担保抵押方式，拓宽小微企业融资渠道，降低融资门槛，最大限度节省融资成本，支持和鼓励具备高成长性的中小企业和战略性新兴企业以“区域集优”模式发行集合票据，做好后备上旗公司的培育工作。

（3）深化金融改革创新

大力发展普惠金融，实现农村普惠金融服务“村村通”全覆盖。建设县级综合征信中心、信用村。稳妥推进县级农村信用社改制。支持在县域增设金融机构服务网点和村镇银行、小额贷款公司、融资担保公司等。完善金融、保险支农惠农政策。支持组建县域农村资产流转平台，设立农业产业投资基金、农业私募股权投资基金和农业科技创业投资基金。

（4）鼓励民营资本参与地方金融机构改革

鼓励和引导民间资本参与金融市场建设，推动民间资本依法发起设立金融机构。加强金融监管协调和风险处置，强化中小投资者和金融消费者合法权益保护，有效防范和化解金融风险。探索创新信贷服务，支持开展担保创新类贷款和预期收益质押贷款。鼓励民间资本采取私募等方式发起设立产业投资基金和创业投资基金，引导社保资金、保险资金和其他会资金投入收益稳定、回收期长的基础设施和基础产业项目。

4、引进社会资本

（1）加快构建PPP运作机制

推动成立“扎赉特旗居民营投资股份有限公司”，引导各种分散的民间资本以股份制的方式加入公司，整合资金、抱团发展。按照投资有回报、产品有市场、企业有利润、员工有收入、政府有税收、环境有改善的要求，统筹安排好投资项目，切实提高投资的经济效益、社会效益和生态效益。通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域推广，活化民间资本，推动实体经济和基础设施建设。

（2）放宽市场准入

发挥市场在资源配置中的决定性作用，落实“非禁即入”投资政策，制定公开透明的投资机制。创新政府工作机制，精简行政审批流程，减少行政干预。鼓励民间资本通过独资、与政府合作、购买地方政府债券、设立风险投资基金和私募基金等多种方式参与公共服务、旗政公用事业等领域的建设和运营。

第三节 健全住房保障机制

1、健全住房供应体系

（1）加快建立购租并举的住房制度

推动房地产业健康发展，形成以商品住房、公共租赁住房和共有产权住房为主的多层次住房供应体系。落实国家财税制度改革，探索借助改革后的房地产税制，促进闲置住房出租。探索建立共有产权住房制度，根据定价标准及个人出资数额，确定个人和政府或者个人和有关单位持有住房产权的相应比例产权。

（2）调整优化保障性住房形式

归并各类型保障性住房，将廉租住房、经济适用住房、直管公房、公务员过渡性住房和公租房等保障性住房合并管理、并轨运行，统一归类为公租房，建立以公租房为主体的新型住房保障制度。

2、完善住房保障制度

（1）深化保障性住房供给体制改革

发挥政府和国有企业的支撑作用。支持中低收入家庭在市场上购买、租赁住房，促进存量商品房发挥保障性住房作用。大力发展住房租赁市场，鼓励自然人和各类机构投资者购买库存商品房并出租。

通过政策性银行中长期贷款支持、减免行政事业性收费等措施，引导与鼓励有条件的国有企业收购或长期租赁库存商品房，以公租房方式出租。

深化保障性住房供给制度改革。探索建立共有产权住房制度，根据定价标准及个人出资数额，确定个人和政府或者个人和有关单位持有住房产权的相应比例产权。建立完善“以需定建”的住房保障机制，健全保障房申请登记和轮候保障制度。建立保障房使用管理购买服务机制、物业服务费补贴和小区公共设施维护更新制度，加强保障房小区属地管理力度。统筹城中村、棚户区改造和保障房建设等相关工作，探索将经过整治的城中村住宅规范化纳入住房保障体系等解决低收入家庭住房问题的新途径。

（2）扩大保障性住房覆盖范围

在重点产业平台配套建设单元型或宿舍型公租房，提供面向各个层次的住房保障体系。推进城乡安居工程和棚户区改造。

（3）完善保障性住房准入和退出制度

制定合理的保障房准入机制。强化准入资格审核，建立社区、街道和旗房管部门四级联动的保障房信息审核机制。完善保障房信息评估体系，深化落实以家庭收入水平、现居住房面积、当地居住年限、未成年人等保障性住房准入条件的评估机制，综合各种因素以确定合适的保障对象，切实解决有困难家庭的住房保障问题。

建立保障房信息动态核对机制。根据居民家庭收入的不同类型，与税务、房地产、社会保险、公积金、车辆、工商、金融等部门协商收入核对的具体程序和办法，建立分层次、多类别、高效率、运转灵活的居民家庭收入核对系统。建立个人信用档案及保障性住房管理档案，形成家庭收入动态监控制度。将受保家庭的申请、审核、实施保障及年度复核等有关材料记录在案并实行全国联网，完善保障性住房信息公开机制，并加大对违规行为的惩罚力度。

制定合理的保障房退出机制。加大扶持力度，通过提供贷款优惠、财政补贴等方式，支持中低收入家庭购置商品房。根据保障房动态信息变化情况，统筹协调个人意愿、全旗及地区保障房需求、受保家庭的实际情况等因素，有序引导具备自购商品房能力的家庭退出保障房。健全监督机制，引入司法执行制度，依法惩处瞒报收入、转移资产等违规行为。

3、建立房地产市场监管调控机制

（1）建立房地产市场调控机制

衔接新型城镇化发展目标，合理提高住宅用地比例，增加普通商品住房用地供应。与城市更新工作结合，适当提高土地容积率，缓解市场供求矛盾和房价上涨压力。按照国家部署，配合做好房产税等税制改革工作。大力推进住房信息系统建设，以信息化手段强化公众服务和行业监管。建立健全商品住房交易信息发布制度，稳定市场预期。

（2）建立房地产市场监管机制

实行房地产重要关联企业登记备案制度，规范市场准入要求，禁止资质挂靠。对地产开发企业、建设企业、地产中介等房地产相关机构及其从业人员实施严格的资格准入和登记备案制度，加强市场监管和信息化建设，强化舆论监督，惩戒失信主体，建立公开、透明、规范的房地产市场运行环境。

4、完善住房公积金缴存和住房货币补贴制度

（1）提高补贴覆盖面

深化落实国家、自治区有关住房公积金的相关政策要求，扩大住房公积金和住房补贴覆盖面，并重点将新增转移就业人口纳入住房公积金缴存范围。完善相关政策，引导住房公积金支付首付款和房租，并按照规定标准发放租房货币补贴。

（2）完善租赁补贴制度

按照分档补贴原则，对不同种类经济困难的保障对象给予租金补贴。积极探索采取货币补贴和实物保障并举的方式推进住房保障工作。远期保障性住房从以公租房作为实物保障的形式逐步向以发放房租补助为主的保障形式过渡。

5、拓宽住房发展资金渠道

（1）建立财政保障性住房稳定投入机制

政府年度财政预算安排住房保障专项资金，继续做好住房公积金贷款支持保障性住房建设工作。鼓励政策性金融机构扩大融资服务，扩大保障性住房有效供给，共同支撑住房保障的资金供应链。

（2）完善住房金融服务

建立住宅政策性金融机构，为保障房建设提供成本合理、期限匹配的融资服务，为居民提供低息、长期稳定的住房贷款。探索住房抵押贷款证券化，盘活银行沉淀贷款、缓解短存长贷矛盾。通过委托经营、资产证券化等方式获取收益，实现住房保障可持续发展。

第四节 强化生态资源管理机制

1、建立生态文明考核制度

（1）建立体现生态效益的绿色考核制度

将资源消耗、环境损害、生态效益等纳入新型城镇化相关工作的评价体系，对生态发展重点区域降低或取消党政责任考核中经济发展指标的比重，逐步构建体现生态环境和资源成本的绿色考核指标体系。落实国家、自治区新型城镇化工作指引，完善体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。与国家、自治区相关标准衔接，加强绿色GDP 核算，对现行GDP 指标加以修正，把环境容量、环境质量状况和经济生产对环境的影响、对资源的消耗等纳入统计指标。加快建立生态文明绩效评价考核和责任追究制度，妥善落实生态文明建设目标任务。

（2）探索编制自然资源资产负债表

从自然资源资产实物存量和其所提供的生态产品（生态效益）两个层面展开核算，探索编制扎赉特旗自然资源资产负债表。全面记录当期（期末－期初）自然和各经济主体对生态资产的占有、使用、消耗、恢复和增殖活动，评估当期生态资产实物量和价值量的变化。构建区域自然资产价值评估模型和评价体系，尽可能精确、完整地反映和体现自然资本的价值，为规划、管理、评估区域可持续发展，为衡量绿色投资绿色金融的回报，提供科学的分析工具。

2、建立公众参与制度

明确政府、企业、城乡居民的权责分工，设置奖励机制，畅通信息渠道，动员媒体、居民等进行定期沟通和环境监督。科学引导民间环保公益组织发展，搭建公众和政府互动平台。创新工作机制，通过聘请环保监督员等方式，保障环保工作的科学性和有效性。

3、建立生态资源有偿使用制度

（1）加快推进实施生态保护红线的生态补偿转移支付制度

扩大生态补偿范围，提高生态补偿标准，建立针对生态公益林、湿地、水源地等具有重要生态服务功能地区的损失性补偿、旗域内基本农田指标转移补偿。深化落实自然资源资产产权制度，逐步探索建立适合扎赉特旗实际的多种生态补偿模式，逐步构建覆盖全旗的区域间、层级间、行业间、领域间的生态补偿制度。

（2）建立政府财政转移支付和市场运作相结合的生态补偿机制

探索多元化生态补偿方式，合理利用生态资源，保障生态区域的公平发展权。优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目。按照国家和自治区财税改革部署及相关规定配合推进资源环境税费改革，配合开展环境税试点，实行差别化排污费政策。坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，制定并完善生态补偿方面的政策法规。

第七章 规划实施保障

第一节 加强监督考核

1、制定城镇化发展监测评估体系。

改变以GDP总量和速度为导向的政绩考核制度，以地均经济产出、转移人口居民化等指标为重点，将新型城镇化建设绩效作为考核各级党委、政府和有关部门的重要内容，增强对落实人口居民化任务、土地集约利用、产业提质增效、生态环境保护、公共服务配套、基础设施建设等方面的指标考核。

2、实行差异化绩效考核评价办法。

构建各政策分区在落实人口居民化任务、土地集约节约发展、城镇化资金效率、资源环境保护利用等可持续发展能力等方面的评价体系，实行各有侧重的绩效考核评价办法，并强化考核结果运用。

3、建立新型城镇化工作督查制度。

一是制定跟踪督查制度。由旗工作领导小组定期督导检查工作进展，并根据需要，由旗工作领导小组主持召开督导协调会，研究解决工作推进中的重大问题。协调会议明确的事项，应形成会议纪要或文件，有关各方应当按会议要求的时限尽快落实和反馈。二是形成定期报送制度。根据扎赉特旗新型城镇化工作任务分工，各单位定期向旗工作领导小组办公室报送新型城镇化工作动态，包括工作进度、存在的主要问题、拟采取的措施和解决问题的时间节点等，旗综合协调办公室和推进实施办公室汇总后印发各单位工作进展情况，报送旗工作领导小组、旗府旗委督查室，抄送相关单位，协调解决存在问题和困难。三是建立联络员制度。各单位确定一名联系领导和一名联络员，负责与旗工作领导小组联系，及时报送信息和沟通情况。

第二节 创新决策支持

1、提高公众参与水平。

以本规划的相关内容为重点，加大宣传力度，落实重大决策和工作成效的社会公示、公众听证和专家咨询论证制度。整合信息渠道，采用报纸、门户网站、微博、微信公众号等多种平台，引导公众参与决策制定、行动实施和成效评估。

2、提高规划技术支撑水平。

探索设立城市总规划师制度，由城市总规划师负责全旗城乡规划的技术内容把关，提高城乡规划编制、决策的科学化、民主化水平。开展“三师”（规划师、建筑师、工程师）专业志愿者下乡服务活动，为镇村发展提供技术支持，推进落实特色小镇的策划、申报、建设工作，提高乡村规划建设水平。

3、加强扎赉特旗推进新型城镇化的智库平台建设。

围绕新型城镇化试点工作开展的重大课题，通过建立专家库等多种形式，吸纳学术、科研机构和社会力量，为全旗推进新型城镇化试点工作和旗规划委员会的决策管理提出建议。