关于《扎赉特旗突发公共事件总体应急预案》的解读

按照国务院《突发事件应急预案管理办法》（国办发〔2013〕101号）有关规定及编修工作流程，扎赉特旗应急管理局于2019年颁布实施《扎赉特旗突发公共事件总体应急预案》，在2021年04月开始，组织开展《扎赉特旗突发公共事件总体应急预案》（以下简称“总体预案”）修订工作。

一、起草背景及过程

扎赉特旗位于内蒙古自治区东北部，森林草原火灾、农牧业旱灾、雪灾、沙尘暴、非煤矿山、化工生产等事故隐患多，公共卫生、疫情防控、生态环保、食药、金融、社会维稳等各类社会安全风险交织叠加，影响社会安全的因素日益增多，加强应急管理体系和治理能力建设既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。

2019年《扎赉特旗突发公共事件总体应急预案》颁布实施以来，全旗依照该预案有效应对和处置一系列突发事件，为保障人民健康和生命财产安全，推进全旗经济社会发展和筑牢“两个安全”屏障发挥了重要作用，同时也积累了一些经验和教训。但随着机构改革和应急管理工作实践不断丰富和发展，突发事件应对工作出现了一些新要求、新情况、新问题，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把坚决防控全局性灾害风险作为打好风险防控攻坚战的重要方面，把推进应急管理体系和能力现代化作为创新社会治理和总体国家安全观的重要内容予以部署，并在法律上、制度上、政策上、行动上进行了具体安排。同时，在实践中，原《总体预案》也暴露出指导性、针对性和可操作性不够强，组织指挥体系和综合协调体制不够完善，事件分级和响应分级划分不明确，部门责任分工不清，“防”与“救”无缝对接的责任链条有空挡，应急保障能力不足等问题，制约了《总体预案》有序防范和高效处置突发事件的支撑作用。

鉴于上述，2021年04月，扎赉特旗应急管理局组织专人对《扎赉特旗突发公共事件总体应急预案》进行修订，立足我旗实际，从优化应急预案体系、完善组织指挥体系、明确相关部门职责、强化响应机制、细化各环节责任措施为重点，认真组织我旗《总体预案》修订工作。

按照预案编修工作规定和程序要求，征求了各责任部门的意见，经多次进行修改完善后形成了《扎赉特旗突发公共事件总体应急预案》，经专家评审政府备案后于2022年07月印发。

二、预案修订总体思路和基本框架

预案修订工作坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记关于应急管理，安全生产，防灾减灾救灾系列重要论述和对内蒙古重要讲话重要指示批示精神，按照党中央，国务院决策部署，自治区党委、政府，盟委、行署及旗委、政府有关要求，在修订《总体预案》的总体思路上，重点把握了以下几点：

一是坚持全面加强党的领导。明确在党委统一领导下各职能部门行政领导负责制，强化党政领导干部“促一方发展、保一方平安”的政治责任，充分发挥党组织在抢险救援中的战斗堡垒作用。

二是坚持以“人民为中心、生命至上”思想。强化事前事中事后各阶段措施，确保风险防范、应急准备、救援处置、恢复重建等工作措施具有针对性和可操作性。针对老、幼、病、残、孕等特殊人群和学校等特殊场所，在发布预警信息和采取应对措施上明确优先安排、优先解决实际困难。

三是坚持问题导向，创新机制。针对近年来发生的重特大自然灾害、生产安全事故，特别是发生新冠肺炎疫情以来，各地区、各有关部门对防控措施、实践经验进行总结，重点解决突发事件发生怎么办、预警响应怎么做，调度指挥怎么调，力量投入怎么投，应急处置怎么处，后勤保障怎么保等问题。补强原《总体预案》暴露的薄弱环节。

四是坚持分级负责、属地管理为主，压实各有关部门工作职责。明确设立应急领导机构和组织协调机构，强化应急管理综合部门和突发事件应对牵头部门的统筹协调、综合指导、督促落实等职能作用，确保各有关方面扛起责任，主动担当作为。

五是坚持依法突出基层基础作用。坚持以《突发事件应对法》《国家突发公共事件总体预案》《内蒙古自治区突发事件总体应急预案（试行）》《兴安盟突发事件总体应急预案 （试行）》等有关法律、法规和文件为依据，确保预案内容合法合规。

新修订的《扎赉特旗突发公共事件总体应急预案（试行）》基本框架分为6个部分，由7个章节组成。

第一部分：即第1章“总则”，明确编制预案的指导思想、编制目的、法律依据、适用范围、工作原则、预案体系、突发事件分类分级、应对响应以及预案体系、支撑性文件等具体内容。

第二部分：即第2章“组织指挥体系”，专家组对我旗组织指挥机构进行了规范，强化部门协同和属地部门责任，为有序有力有效地开展应急救援提供组织保障。

第三部分：即第3章“预防、预警及信息报告”由监测与预警、预防与应急准备、信息发布等内容组成，对突发事件运行机制、工作程序进行明确，对信息报告、响应施策、抢险救援等具体措施进行细化，对善后工作、社会救助、调查评估、恢复重建等方面，政府及部门的职责进行了明确，为及时启动应急响应和高效处置提供有力抓手，确保善后处置与恢复重建工作目标明确、有的放矢。

第四部分：即第4章“应急响应”从分级响应机制、指挥和协调、紧急处置、医疗卫生救助、安全防护、现场警戒与保卫、社会力量动员与参与、现场检测与评估、信息发布到应急结束全流程、全方位夯实应急保障能力。

第五部分：即第5章“后期处置”由善后处置、保险、事故调查、经验教训及改进组成，对事故发生后做处置保障。

第六部分：即第6章“保障措施”和第7章“附则”部分组成，重点对人力资源、财力支持、物资装备、交通运输、科技支撑等方面和预案编制、审批与衔接、演练、宣传和培训等进行规定。

三、需要说明的几个重点问题

《扎赉特旗突发公共事件总体应急预案》是全旗各类预案的总纲，属规范性文件，具有政策指导性、合法性和权威性，新修订的《总体预案》进一步明确了旗级的组织指挥体系，压实各有关部门的责任，重新规范突发事件分类分级与响应等级，细化完善风险防控、信息报告、指挥协调、现场指挥、应急保障等内容，目的是着力提升应急预案的指导性、针对性和可操作性。

关于《总体预案》定位。突发事件防范应对工作贯穿于扎赉特旗经济社会发展全领域全过程，《总体预案》作为全旗突发事件应急预案体系的总纲，是应急管理体制机制重塑的载体，是突发事件防范应对的全局性制度安排，是新时期应急管理工作重要抓手，必须加强顶层设计，将各项政策措施落实落细，构成一个定位科学、分工合理，协同一体的突发事件防范应对体系，科学指导全旗突发事件风险防范、应急准备、监测预警、应急处置。恢复重建等工作。

关于应急预案体系。依照《突发事件总体应急预案管理办法》（国办发〔2013〕101号）的分类，将应急预案分为总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案以及基层组织和单位应急预案，把应急预案作为一个制度体系，细化落实预案的工作手册和执行具体任务的行动方案作为应急预案支撑性文件，并从预案体系总体工作安排上明确牵头部门的责任。

关于组织指挥体系。坚持统一领导，苏木乡镇设置相关机构，建立具体承担相关类别突发事件防范和应对工作的组织指挥体系。

关于现场指挥。突发事件发生后，针对现场秩序和科学有序指挥方面提出明确要求，规定了上级党委、政府设立现场指挥机构的，下级党委、政府的现场指挥机构应纳入上级现场指挥机构，在上级现场指挥机构的统一领导下组织开展应对工作，现场各类应急力量要在现场指挥机构的统一指挥协调下开展工作，服从现场指挥机构指挥调度和管理，确保现场交通有序顺畅，事件信息发布合法准确，后勤保障及时到位。当国家、自治区、盟级工作组或部门工作组在现场时，现场指挥机构要与其对接、接受业务指导，并做好相应的保障工作。

关于风险防控。加强风险防控是贯彻落实习近平总书记“坚持以防为主，防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变”和“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”等重要论述的有效举措，也是做好突发事件防范应对工作的关键环节。《总体预案》明确各级政府要建立突发事件风险调查和评估制度，依法对各类风险源、危险区域进行调查、辨识、评估、分级、登记，定期进行检查、监控，建立信息共享机制，按照国家规定及时向社会公布等内容。

关于事件分级和响应分级。《总体预案》将事件分级和响应分级分开，统一各类突发事件分级标准按国家现行标准执行。针对自然灾害和生产安全事故，扎赉特旗应急管理局代表政府统一响应支援；公共卫生事件、社会安全事件等其它类突发事件牵头响应支援部门在旗政府专项预案中予以明确。同时，针对突发事件事态发展情况，可及时对响应级别进行调整。

关于压实地方党委、政府责任。习近平总书记多次强调，地方党委、政府负有“防范化解重大风险”“促一方发展，保一方平安”的政治责任，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等党内规章以及防灾减灾救灾体制机制改革、安全生产领域改革发展、生态环境保护等方面文件，对地方党委、政府的责任都提出了具体要求。据此，《总体预案》进一步明确地方党委、政府全面负责各类突发事件应对工作和压实属地管理的责任措施。

关于信息报告。信息报告是突发事件应对工作的第一号令，是各级党委、政府和指挥机构做出各项决策部署的重要依据，信息报告必须讲时效性和准确性。地方各级党委、政府及其有关部门接报突发事件后，要立即如实向上级报告，书面最迟不得超过1小时（国家总体预案规定不得超过1小时），严禁迟报、漏报、谎报、隐瞒不报。特别重大突发事件发生后或特殊情况下，事发地政府及其有关部门要直接向盟委、行署及有关部门报告，并同时报告上一级党委、政府及其有关部门。

关于应急保障。应急保障是及时高效处置各类突发事件的前提和基础。习近平总书记指出：宁可备而不用，不可用而无备。本次修订预案时，在总结以往经验教训的基础上，从队伍保障、资金保障、物资保障、交通运输保障、指挥与通信保障等方面进一步明确有关部门职责和任务，提升应急保障管理和服务水平，夯实应急保障基础。